Títulos horizontales o transversales del Estado

2.- Los denominados títulos horizontales o transversales del Estado que le habilitan para determinar las bases.

En el reparto competencial entre el Estado y las CCAA suele ocurrir que sobre un mismo supuesto concurren diversos títulos. Una de las causas principales de esta situación es la existencia de títulos competenciales del Estado con una fuerza expansiva transversal,  que habilitan a los poderes centrales para intervenir en distintos ámbitos materiales de titularidad autonómica. Limitan la capacidad de actuación de la CCAA y eliminan, en su caso, el carácter exclusivo de sus competencias.  La explicación constitucional de este proceso, acaso imprevisto en el modelo inicial de distribución de competencias, se sustenta en la combinación necesaria del principio de autonomía y el de unidad en el Estado autonómico. En virtud de esa interrelación, el reparto de materias y facultades entre el Estado y las CCAA resulta matizado por la presencia de títulos competenciales que no afectan a un concreto sector de la realidad sino que pueden abarcar a materias muy diversas. Estos títulos competenciales son denominados horizontales o transversales[3]. Es el caso, de forma señalada, de la facultad competencial del Estado para la “ordenación general de la actividad económica” derivada del art. 149.1.13 CE que le permite establecer las bases y la coordinación en las actividades con contenido económico.

La consecuencia más notable del amplio ámbito competencial que habilita al Estado los títulos horizontales, como se apuntaba antes, la eliminación del carácter exclusivo de las competencias autonómicas y, con ello, de su capacidad para establecer una política autonómica diferenciada en la materia[4]. Su incidencia modula el ejercicio competencial en cuanto el Estado aduce este título genérico para actuar sobre ámbitos materiales en los que inicialmente carece de competencia. Su intervención normativa queda justificada en virtud de este título transversal.

Precisamente, en el desarrollo normativo del Derecho europeo esta fuerza expansiva del título estatal incide de manera especial, por dos razones confluyentes:

a)     La acción normativa europea susceptible de aplicación interna se refiere derechamente a materias de competencia exclusiva de las CCAA como agricultura, ganadería, comercio, industria, etc., a través de actuaciones que generalmente tienen incidencia económica, lo que favorece el uso del título horizontal por antonomasia, el derivado del art. 149.1.13 CE. Así, el Estado se interpone en el proceso de incorporación de normas europeas referidas a materias de competencia autonómica para establecer las bases o la coordinación, sin perjuicio de la posterior intervención autonómica.

b)    El Derecho originario de la Unión no contiene una delimitación material de carácter objetivo, que pueda trasladarse al ámbito interno para determinar con exactitud si la materia afectada es de competencia estatal o autonómica. La naturaleza teleológica de la delimitación resulta del objetivo que se pretende alcanzar. Este carácter lábil e imprevisible de la incidencia de la norma europea sobre el ordenamiento interno, matizada pero no completamente superada en el Tratado Constitucional, abre el cauce a la incidencia de los títulos transversales del Estado.

La consecuencia práctica de esta situación es la ilimitación material del Estado en el desarrollo normativo del Derecho europeo, más allá de su quantum competencial material en la Constitucional territorial. Ante la ausencia de un título material o sustantivo puede aducir sus títulos de carácter horizontal. Con ello se limita la participación autonómica pues su intervención cuenta habitualmente con la intermediación previa del Estado, cualquiera que sea la materia competencial y el título que posea sobre ella[5].

Este es el aspecto que pretendemos analizar someramente en estas páginas: el uso por el Estado de los títulos horizontales, específicamente del 149.1.13 CE, para concretar las bases en el proceso de incorporación normativa del Derecho de la Unión. Pese a la vigencia del principio de no alteración del reparto competencial, se está eludiendo en la práctica el desarrollo normativo directo por parte de las CCAA e incluso el carácter detallado de las bases estatales provoca, en ocasiones, la imposibilidad material de esa intervención normativa autonómica. El Estado aduce la presencia de un título horizontal, generalmente la “ordenación general de la actividad económica” del art. 149.1.13 CE, para justificar la incorporación de normas europeas referidas a materias de competencia exclusiva de las CCAA. Por ello, en primer lugar, antes de ocuparnos del sentido de lo básico en este proceso, debemos anotar el alcance de los títulos horizontales del Estado en su relación con las CCAA pues ese modelo será, justamente, el aplicable a su intervención en el desarrollo normativo del Derecho europeo, sin ninguna adición derivada del carácter “internacional” o “exterior” del asunto.

El Tribunal Constitucional ha amparado la horizontalidad de los títulos estatales, que amplían las competencias estatales y limitan las autonómicas. Concretamente, en la aplicación del Derecho europeo podemos encontrar pronunciamientos palmarios en las SSTC 252/1988 o 79/1992. Sin embargo, progresivamente está condicionando la actuación transversal del Estado, también en el ámbito europeo, a la presencia de determinadas circunstancias. Así, se ha referido, a: a) el sentido o finalidad de la norma, de manera que si no se pretende la realización de la competencia estatal estaremos en presencia del ejercicio de una competencia autonómica[6]; b) la relevancia real del ejercicio de una determinada facultad competencial y c) la aplicación preferente de la regla especial sobre la general. En fin, pese a lo que pueda parecer al examinar la práctica de la aplicación interna de las normas europeas, el Tribunal Constitucional no ha aceptado la interposición en cualquier caso de una norma estatal para definir los principios básicos, aduciendo un título horizontal cuando se trata de materias de competencia autonómica, pues no siempre será de aplicación un título de estas características, y la dimensión externa de la actividad no aporta al Estado ningún plus competencial[7]. Para evitar un uso abusivo de estos títulos deberá analizarse en cada caso concreto la concurrencia de las condiciones que permiten la presencia del título horizontal pues sólo en ese supuesto podrá aceptarse la intervención del Estado en el desarrollo normativo del Derecho europeo. Entiéndase bien. No valoramos la conveniencia o la oportunidad de esa interposición sino la presencia o ausencia de sustento constitucional.

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